Por Shia Inguil 

P.- ¿La implementación de la consulta previa en qué punto se encuentra?

R.- Las consultas ya bajo las reglas, con ley y reglamento, empezaron en la segunda mitad del 2013. Y desde ese momento han habido ya casi 40 consultas culminadas. Eso desde luego ha tenido un resultado variado y presentan distintos niveles, hay consultas que han logrado resultados bastante importantes y que los actores han evaluado de una manera satisfactoria, hasta consultas que al parecer solo han cumplido con aspectos puramente formales, sin cambios relevantes en las condiciones preexistentes de los actores involucrados, en particular de los pueblos indígenas. Es evidente el tema de las diferencias que hay en la calidad de los procesos.

Lo segundo es que las consultas han generado cambios relevantes en un conjunto de áreas de acción del Estado y han generado capacidades. También han implicado el desarrollo de otras políticas anexas, como la creación de un registro de traductores oficiales de lenguas indígenas, la formación de dichos traductores, quienes no solo se están dedicando a la consulta previa sino además están brindando servicios en otros temas como administración de justicia.

P.- ¿A nivel del Estado que cambios ha generado?

Que diversos sectores tengan nuevas prácticas respecto de la integración del tema indígena en políticas de diverso tipo, en salud, educación, justicia, inclusión social; es decir, el tema de consulta ha permitido de alguna manera incorporar estos temas dentro de la agenda; pero esto solo atiende parte de la agenda indígena. Es evidente que la consulta no ha transformado todas las políticas en todas sus dimensiones; es decir, los déficits vinculados con titulación de tierras, vinculados con el acceso a los servicios públicos esenciales. Desde luego eso tiene una dimensión de política más amplia.

La consulta previa también está sirviendo para que en determinados contextos los actores puedan hacer mucho más visible el problema que los afecta, y el caso paradigmático de ello es el conflicto alrededor del Lote 192, en donde la consulta previa es uno de los mecanismos usados por los dirigentes indígenas para poner en evidencia los problemas subsistentes de la zona, incluyendo los problemas de carácter ambiental, como la presencia de pasivos originados por actividades petroleras en la zona, así como cuestiones más vinculadas con derechos indígenas, como el reconocimiento de las tierras y hasta cuestiones más vinculadas con el acceso a servicios universales, como por ejemplo el acceso al servicio de saneamiento, entonces todo ello sin duda encuentra en la consulta previa una herramienta que permite poner en agenda temas que de otra manera quizá pasarían desapercibidos.

P.- ¿Qué es lo que realmente deciden los pueblos indígenas en los procesos de consulta?

R.- La consulta es un proceso de dos partes, no solo de una, e involucra cuestiones que están sometidas al ámbito de competencia y discreción de ambas partes. Hay cosas que el Estado tiene bajo su control, bajo su responsabilidad, y otras cosas que son derechos y atribuciones que tienen los pueblos indígenas. Entonces la clave está en cómo usar la consulta para conseguir algún tipo de acuerdo que tome en cuenta todos estos puntos de vista y, en esencia, que es el eje de la consulta, garantice derechos.

Como ha dicho el ex relator de las Naciones Unidas, James Anaya, esta mirada sobre la obligación que tiene el Estado de no disponer derechos de los pueblos sin su consentimiento debe ser como el punto de partida de cualquier diálogo. Ahora, qué pasa cuando las partes no pueden llegar a un acuerdo o hay temas que podrían eventualmente implicar cierto grado de afectación de los derechos, pero que no implican la imposibilidad de seguir ejerciéndolos. Pero también ocurre que se pueden establecer algunas restricciones sobre los derechos como los que tenemos nosotros. Y allí viene la cuestión, puede el Estado establecer alguna restricción al ejercicio del derecho indígena como consecuencia de una obra de infraestructura pública, el tema es que sí se puede con varias sentencias de la corte, pero solo si esta afectación no es significativa y siempre garantizando que los pueblos indígenas tenga la compensación eventualmente si esta cuestión, siendo poco significativa, igual implica algún tipo de impacto.

La sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sido muy clara, en casos de proyectos de gran escala que implican el uso de los territorios y los derechos indígenas, implican afectaciones significativas. En el Perú, no hemos tenido todavía casos de esa dimensión. Si uno revisa las consultas hechas, prácticamente todas las consultas han llegado a un nivel de acuerdo casi pleno. El caso más impresionante de eso es el proyecto de la Hidrovía Amazónica, un proyecto que tiene una serie de impactos ambientales muy importantes, pero de alguna manera se ha avanzado en el diálogo respecto al proyecto, y es un diálogo que todavía está en proceso porque todavía faltan muchas etapas para poder tener ese proyecto, pero ha habido como cierto acuerdo básico.

P.- Hay críticas de que la consulta previa en proyectos mineros no está garantizando los derechos de los pueblos originarios ¿qué opina usted al respecto?

R.- Lo que pasa en minería es que se están siguiendo procesos ceñidos a la parte formal en donde las consultas en realidad no están discutiendo como tales los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades campesinas. Hay dos posibilidades, efectivamente las autoridades están simplemente haciendo de la consulta una pura formalidad pasando por encima de la voluntad de las comunidades o en realidad lo que está pasando es algo muy similar a lo que ocurre en Colombia, donde las consultas son en gran medida lideradas por las empresas y luego al Estado le toca protocolizar el proceso, como darle una formalidad desde el Estado a un proceso que ha sido conducido por un sector privado.

La consulta en esa condición pierde un poco su sustancia, la formalidad claro que está presente, pero la sustancia se pierde porque esa sustancia se está discutiendo fuera de la consulta, y hay un riesgo serio en eso porque la asimetría de la discusión entre comunidades y empresas puede llevar a que el potencial de la consulta se pierda. Estas consultas parecen ser pura formalidad, simplemente son para protocolizar un acuerdo previamente ya hecho.

P.- Hubo un fuerte debate con respecto a quiénes son indígenas y quiénes no. ¿Cree que con la base de datos de pueblos indígenas u originarios que existe hasta el momento se resuelve ese debate?

R.- Hubo dos niveles de discusión. Primero una discusión sobre los criterios para incluir a las comunidades en la base de datos, inclusive hubo demandas, entiendo que el Estado ha ganado todas las demandas en el asunto, digamos que los jueces han señalado que los criterios planteados para la base son en principio conformes. Luego hubo una segunda dimensión en la cual se señalaba que por ejemplo, pueblos o comunidades que hubieran perdido su lengua no iban a ser considerados, y bueno cuando uno revisa la base, se da cuenta de que no es cierto, que en verdad hay muchas comunidades dentro de la base que ya no tienen como lengua idiomas originarios, sino el español, o que habían tenido una lengua originaria propia ahora hablan otra lengua originaria, por ejemplo perder la lengua uro y ahora hablan quechua o aimara.

Sobre el resultado, ha habido allí dos tipos de acción: una acción que tiene que ver con este esfuerzo más bien general de colocar toda la información de las comunidades basándose en estos criterios generales que he mencionado, y eso ha dado como consecuencia que prácticamente unas 6 mil comunidades en total, entre campesinas y nativas, formen parte de la base de datos; y un segundo proceso es el de las consultas mismas, es decir, conforme se va haciendo consultas, tanto la autoridad que hace la consulta, como el Ministerio de Cultura van identificando con mayor precisión a las comunidades y sus características. A eso hay que agregar que el año pasado tuvimos un Censo Nacional de comunidades campesinas y nativas cuyos resultados todavía no conocemos y que nos dará seguramente más información étnica sobre las comunidades lo que podrá usarse para afinar la información de la base de datos.

P.- Con el censo de comunidades que mencionas, ¿qué políticas públicas podrían lograrse?

R.- En el censo de comunidades se le pregunta al presidente de la comunidad información sobre el colectivo. Esto nos va a ayudar a entender mejor a las comunidades en sí mismas y sus características étnicas y esa información va a ser muy importante para mejorar la información que tenemos en la base de datos.

P.- ¿Qué avances se han dado en este gobierno en la consulta previa?

R.- Ahora hay un escenario muy especial, en este año y medio hay todo un esfuerzo por reducir supuestamente exigencias innecesarias o debilitar las herramientas ya existentes, lo que hemos visto en el caso del sector cultura al menos es que estos instrumentos no han cambiado, pero tampoco hemos visto un esfuerzo por fortalecer y extender significativamente el alcance de estos instrumentos. Lo que vamos a ver en lo que resta de este gobierno es lo mismo que ya se tenía, es decir no habrá mejoras en la gestión ni en la implementación.